中文 | EN

上海市闵行区人民政府办公室关于转发《闵行区关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)项目的实施意见》的通知

2019-11-25
闵府办发〔2019〕56号
 

各镇人民政府、街道办事处,莘庄工业区管委会,区政府各委、办、局,各区属公司:

区财政局拟订的《闵行区关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)项目的实施意见》已经区政府同意,现转发给你们,请认真贯彻落实。

特此通知

 

GZ_TYPE

 

                                                 2019年1028

 

 

 

闵行区关于规范推进政府与社会资本

合作(PPP)项目的实施意见

 

为贯彻落实国家关于积极稳妥推进政府与社会资本合作(PPP)的相关政策精神,根据《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见>的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)、《上海市政府办公厅关于印发<本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见>的通知》(沪府办发〔2016〕37号)等政策文件,现就本区推进PPP项目实施制定本意见。

一、规范推进PPP模式的重要性和必要性

(一)有利于激发社会资本投资活力

规范的PPP项目能够充分发挥市场在资源配置中的作用,优化营商环境,激发民间投资活力,调动社会资本积极性,同时为重点建设领域提供大量的资金、技术支持,促进本区重大项目的落地。

(二)有利于优化公共服务供给质量

规范的PPP项目能够引导更多生产要素投入到有效供给领域,推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从无竞争到市场开放有序、从短期平衡向中长期平衡转变,引入专业团队,提升供给质量,形成公平合理、竞争、多元化的公共服务供给环境。

(三)有利于促进投融资方式转变

规范的PPP项目能够促进投融资方式的多样化,引导社会投资进入基础设施和公共服务领域,补齐基础设施短板,促进城乡和区域协调发展。

(四)有利于提升资金管理效益和行业管理水平

规范的PPP项目有助于建立以绩效目标实现为导向,以优化资源配置、合理分配风险、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的政府管理体系。

二、总体思路

(一)指导思想

全面贯彻落实党的十八大、十九大精神,加快转变政府职能,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,改革创新公共产品和服务供给机制和投入方式,推进政府与社会资本合作,鼓励和引导社会资本参与重点领域有一定收益的基础设施和公共服务项目投资运营,加快基础设施补短板,提高本区公共产品和服务供给质量和效率。

(二)基本原则

1.依法合规。项目实施部门应严格按照中央、市级等上级相关文件要求,依法合规开展PPP项目,对PPP项目进行全生命周期管理,确保项目规范实施。

2.积极稳妥。鼓励各镇、街道、莘庄工业区和行业主管部门探索符合当地实际和行业特点的做法,坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施,控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾。

3.严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则,审慎科学决策,加强行业监管,健全风险预警机制,切实防控假借PPP名义增加政府隐性债务。

4.公开透明。实行阳光化运作,用好全国PPP综合信息平台,充分披露PPP项目全生命周期信息,保障公众知情权,公平、公正、公开择优采购社会资本方。

三、聚焦重点领域

根据《上海市政府办公厅关于印发<本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见>的通知》(沪府办发〔2016〕37号),PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施项目。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公共事业等领域实施特许经营的项目,根据国家和本市相关规定执行。本着循序渐进、稳步推进的原则,结合闵行实际,聚焦重点领域,率先推进基础设施补短板以及养老、文化、体育、市政工程、农业农村等有一定收益的公益性项目。加快实施符合本区经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。重点推进实施PPP模式的目标行业领域如下:

(一)全面实施领域

根据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)、《财政关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)中在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要强制应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式的要求,垃圾处理、污水处理这两个领域的PPP模式探索相对比较成熟,全面推进新建项目采用PPP模式,存量项目逐步转型为PPP模式。

(二)养老服务领域

养老领域项目PPP模式的采用可以借助社会投资者在医疗、康复、养老等方面的运营管理经验,不断提升管理水平、技术水平和服务水平,做好养老服务的基本保障工作。重点推进社会资本通过PPP模式,立足保障型基本养老服务和改善型中端养老服务,参与以下养老服务供给:

1.养老机构。包括新建养老机构的建设和运行;现有公办养老机构交由社会资本方委托运营。

2.社区养老体系建设。鼓励区域内的社区养老服务,包括建设运营居家养老服务网点、社区综合服务设施,兴办或运营老年供餐、社区日间照料、老年精神文化生活等形式多样的养老服务,通过PPP模式交由社会资本方投资、建设或运营,实现区域内的社区养老服务项目统一标准、统一运营管理。

3.医养健融合发展。养老机构与医疗卫生机构、健康服务机构开展合作,通过PPP模式兴建养老为主题,附加康养、体育健身、医疗、教育、文化娱乐等现代服务业的新业态。

(三)市政工程领域

市政工程领域项目的建设总投资较大,项目专业化要求较高,后期的服务运营较为重要。通过PPP模式引入竞争机制可以有效提高公共物品的经营效率。适合采用PPP模式的市政工程类项目主要包括:污水处理、垃圾处理、公共交通综合设施、公共停车场、地下综合管廊等。

(四)体育领域

体育类领域PPP模式的采用有利于借助社会资本的力量,提高体育设施的供给数量和供给质量来提高人民体质,加快闵行建设体育强区、增强体育硬实力的建设进程。全面推进区域内新建体育场馆的建设和运营、存量场馆逐步转型委托运营的PPP模式。

(五)文化领域

文化领域项目PPP模式的运用,有利于满足本区居民对文化类项目的需求日益提高。通过借助社会资本的参与,完善社区公共文化服务设施,提高群众参与度,满足多样化、多层次的文化需求。全面推进区域内新建文化场馆的建设和运营、存量场馆逐步转型委托运营的PPP模式。

(六)农业农村领域

农业农村领域项目PPP模式的应用目的在于大力实施乡村振兴战略,重点推进农村生活垃圾和污水处理设施建设等项目。

(七)其他领域

对政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施项目,鼓励按照PPP模式开展。

四、规范推进PPP项目实施

(一)准入门槛

本区采用政府与社会资本合作(PPP)模式的项目应满足以下实施条件:

1.项目市场化程度相对较高,需求长期稳定,具备运营要素和一定现金流,使用者付费比例不低于10%的;

2.属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;

3.社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险;

4.建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;

5.按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。

(二)实施机构

区、镇、莘庄工业区或其授权的实施机构可以作为项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、绩效评价、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

(三)运作方式

新建项目应优先采用建设运营移交(BOT)、建设拥有运营移交(BOOT)、设计建设融资运营移交(DBFOT)、建设拥有运营(BOO)等方式。

存量项目中改扩建项目建议鼓励采用改建运营移交(ROT)方式,运行维护项目鼓励采用委托运营(OM)方式。存量公共服务项目转型为PPP项目,应重新开展物有所值评价和财政承受能力论证工作、重新编制实施方案、重新采购社会资本。存量项目应依法进行资产评估,合理确定价值,实施方案的编制依据还应包括存量资产建设、运营维护的历史资料以及资产评估机构出具的资产评估报告等。

(四)禁止情形

实施机构要将规范运作放在首位,严格按照要求实施规范的PPP项目,不得出现以下行为:

1.存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

2.区、镇、莘庄工业区所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

3.未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线,自行以PPP名义实施的。

4.以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的。

5.未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

五、风险防范

镇、街道、莘庄工业区和预算主管部门在采用PPP模式运营项目的过程中,要坚持适合性科学性专业性,选取合适的目标领域展开合作。对于不属于公共服务领域的、政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的;新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的等等,不适宜采取PPP项目。在PPP项目的具体操作过程中,从项目前期论证、项目采购、项目融资、入库环节到信息公开,每个环节都需严格按照规定的操作要求进行。在项目采购阶段原则上需采用公开招标的方式,在实施过程中应注意PPP项目运行中的潜在风险问题,积极采取措施加以防范,加强对具体承接实施主体的监管。

六、职责分工

建立区政府和社会资本合作(PPP)领导小组(以下简称领导小组),由分管副区长任组长,领导小组下设办公室,办公室设在区财政局。区府办、区发改委、区建管委、区规划资源局、区财政局作为领导小组成员单位,根据本部门职责及联席会议规定做好相关工作。

领导小组主要负责建立健全PPP项目工作体制机制、规范操作流程,组织领导PPP项目有序推进,协调解决项目推进过程中的重大问题。其主要职责如下:

(一)研究制定PPP模式的相关政策制度;

(二)研究确定项目是否采用PPP模式,授权项目实施机构,授权政府方出资代表;

(三)审核PPP项目实施方案;

(四)审核PPP项目的招标文件和相关合同;

(五)协调解决项目推进过程中的其他重大事项。

区财政局履行领导小组办公室职责,负责指导、监督PPP项目实施和绩效评价;组织PPP项目物有所值评价及财政承受能力论证和项目实施方案的评审;对PPP项目的资金按照预算管理相关规定进行安排和执行;对PPP咨询机构和专家进行管理;协调对接财政部PPP项目库入库工作。

区发改委负责项目立项审批,协助项目主管部门开展PPP项目的前期工作,协助项目实施机构开展PPP项目建设等。

区建管委负责PPP项目工程建设相关审批。

区规划资源局负责项目用地保障,做好项目规划调整。

各镇、街道、莘庄工业区和预算主管部门负责依法依规履行本区域PPP项目发起、实施、保障、监管等职责。

项目实施机构负责PPP项目全生命周期的识别、准备、采购、实施、移交等具体工作;对物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案进行拟定申报;对PPP项目实施方案及合同等文本的合法合规性进行审核;协助做好PPP项目入库工作。

七、保障措施

(一)健全财政管理体系

开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,创新资源组合开发模式,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。 

(二)建立多层次监督管理体系

行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。项目实施机构应建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,并将绩效评价结果作为调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。项目实施机构应依法充分披露项目实施相关信息,接受社会监督。

(三)加大资金支持力度

鼓励镇、街道、莘庄工业区和预算主管部门按照重点领域实施PPP项目,对于规范实施PPP项目的街镇,在原补贴政策中给予适当资金支持,相关支持标准另行制定。


来源: 上海市闵行区人民政府办公室(闵行区政府研究室、闵行区政府外事办公室、闵行区政府合作交流办公室)
作者:本站编辑 浏览次数: