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【研究园地】郭红玉:“一带一路”背景下中国企业对非投资合规风险防范研究

2019-11-20

作者:郭红玉  刘曼琳  王可


伴随中国企业走出去的步伐加快,中国海外投资如何规避“合规风险”的问题日益重要。合规风险(Compliance Risk)指的是由于组织未能遵守行业法律及监管规则、内部政策或规定的最佳做法,可能带来的法律处罚、经济没收和物质损失。“一带一路”路线覆盖中亚、东盟、欧洲以及中东、南亚和非洲,地域跨度广,沿线国家多数为政治不稳定且经济基础较为薄弱的经济体,法律法规建设程度参差不齐,中国企业在这些国家进行投资时面临着日益复杂严峻的防范合规风险问题。

本文首先总结近些年来中国企业在发达国家受到合规审查的案例,在此基础上,分析非洲国家对海外投资管理的法律法规特点,为中国企业对非洲投资时防范合规风险提供建议。

一、中国企业对发达国家投资的合规风险特征

(一)投资所在国对政治敏感度高的行业监管严格

从我国对外投资行业来看,2017年存量规模上千亿美元的行业有6个,分别为租赁和商务服务业、批发和零售业、信息传输/软件和信息技术服务业、金融业、采矿业、制造业。见图1。在海外投资行业中,部分投资涉及到具有较高政治敏感度的能源业、电信通讯、军事国防等领域,投资所在国在接受外国企业投资时,通常在行业准入及经营领域多方面做出严格审核和限制。

例如,2005年,中海油竞购美国石油公司尤尼科遭到美国众议院反对,认为此次对美国第九大石油公司的收购将影响美国的经济安全和国家安全。2017年,中资背景私募基金凯桥收购美国半导体制造商莱迪思的交易被暂停,原因在于此次收购针对的半导体行业是涉及到国家安全利益的敏感领域。以美国、澳大利亚为代表的发达国家均虽未对国家利益涉及的具体内容做出详细阐述,但相关原则、声明及法律条例无不涉及国家安全利益。


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图1:中国对外投资主要行业分布

数据来源:《2017年度中国对外直接投资统计公报》。

(二)受到合规审查的企业主体及环节集中

我国在海外受到合规审查的企业多为国有企业,审查环节集中在企业的经营环节、员工的行为规范及第三方业务往来。2017年,中国对外非金融类投资流量中,属非公有经济控股的境内投资者对外投资679.4亿美元,占48.7%;公有经济控股对外投资715.6亿美元,占51.3%。同期,2017年末,中国境内投资者对外非金融类直接投资16062.5亿美元存量中,国有企业占49.1%。国有控股企业在我国对外投资中占据绝对重要的比重,因其国有性质极易引发东道国谨慎对待,东道国对于投资企业是否独立于所属国家政府非常重视。

2018年4月,美国宣布未来7年禁止向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术。禁售起因便是美国对中兴通讯员工行为规范进行审查,要求对相关员工进行解雇或奖金减少处罚,而中兴通讯并未按照之前达成的协议进行处理。

(三)审查主体及审查后果通常是外方占据主动权

发达国家多从上世纪起便开始重视合规法制建设及合规审查,现已建立起完整的合规审查机构体系专门针对外国敏感性投资进行审查。这些机构代表东道国政府利益方,可能会以“管理者”的身份出现在争议解决中,使得投资争端双方在主体资格上属于不平等的地位。

例如,美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States,简称CFIUS)以保障国家安全为目的,对涉及外国企业的投资交易进行审核。美国财政部下属外国资产控制办公室(Office ofForeign Assets Control,OFAC),根据美国的外交政策和国家安全目标,管理和执行针对特别指定国民名单(SpeciallyDesignated  Nationals,SDN)与综合制裁名单的制裁措施。我国企业接受相关机构审查后,通常以接受调查国的惩罚机制告终。惩罚机制包括市场禁入,巨额罚款,刑事责任,银行账户冻结及授信限制,次级制裁,交易对方业务异常终止,更换管理层等。尤其是当涉及到敏感行业时,在投资者母国要求行使外交保护权的情况下,该项目投资审查引发的争端将上升到两个国家的层面而充满政治性。这种争议的处理不仅涉及国内法,更涉及到相关国际法的问题。

二、中国企业对非投资的合规风险特征

 “一带一路”倡议实施以来,我国加快了对非洲国家的投资。2017年,我国流向“一带一路”沿线国家的投资增长三成。其中,流向非洲地区的投资41亿美元,同比增长70.8%,占当年对外直接投资流量的2.6%。主要流向安哥拉、肯尼亚、刚果(金)、南非、赞比亚、几内亚、刚果(布)、苏丹、埃塞俄比亚、尼日利亚、坦桑尼亚等国家。[1]“一带一路”背景下,非洲主要国家在投资活动方面多对外国自然人及企业持积极态度,实施国民待遇,但我国在非洲主要投资国家仍面临着潜在的合规风险。

(一)海外投资行业限制易引发在投资项目选择方面的合规风险

从投资行业来看,非洲各国多鼓励中国企业进入高附加值的工业制造业、农业产业链中下游领域及旅游业等第三产业,这些领域对专业技术要求较高且未直接涉及到国家安全。相反,非洲各国严格限制直接影响国家安全、社会道德、宗教信仰及社会环境的投资活动,主要包括军事领域、国防设施、石油业、采矿业、邮局电信、传媒业。

例如,《几内亚共和国投资法》明确禁止外资企业投资武器弹药、邮局电信及满足个人需要以外的水电供应行业。另外一些国家,即使未对以上行业完全禁止,也对诸如采矿规模、经营门槛、审批程序等做出了严格规定,典型的国家有赞比亚和加纳。外资企业投资加纳采矿业,需得到矿业委员会及环保局的审核批准,且有外国人只能开采25英亩以上金矿的规定。赞比亚则对采矿业、能源业、旅游业等多数行业要求行业许可证。

中资企业进行投资时,需要分清政府专营、与政府合资、该国公民专营及外国人允许进入的行业领域,避免因为行业限制导致投资项目无效,造成重大损失。

(二)法律标准及层次多样易造成企业在经营管理方面的合规风险

从投资法律法规来看,由于非洲国家多具殖民历史,其法律法规多沿袭前殖民国家法系,在此基础上进行属地化处理也即加入当地习惯法。同时,许多非洲国家独立后加入了国际组织或地区共同体,同样遵守组织内部的法律法规。这造成某些领域存在具有双重法规标准的问题。

例如,苏丹贸易法规由英国殖民时的《贸易促进法》发展而来;加蓬法律多沿袭自法国,同时也是中非知识产权机构成员国;刚果共和国(刚果布)沿用法国法系,并加入了非洲商法协调组织、中非经济货币共同体与非洲产权组织;安哥拉则沿用葡萄牙法系,且加入巴黎公约。

面对投资所在国法律双重标准问题,中国企业在进行投资活动时应寻求专业法律援助。特别值得注意的是,随着非洲国家环境保护意识的加强,各国均设置了环境保护主管部门,颁布并完善了相关法律条例,包括森林保护、大气污染防治、水体保护、工农业污染及其他防止污染的规定。在进行外来投资项目审查时,环境评估通常是必不可少的环节。在肯尼亚,未进行环境评估被视作犯罪行为,企业将被处以罚款或负责人监禁。反商业贿赂同样是引发合规风险的重要领域,这也是非洲各国高度重视的环节。几内亚、肯尼亚、赞比亚、坦桑尼亚、尼日利亚、刚果布、埃塞俄比亚等国均出台了专门的反贪腐法案,并设有反贪腐委员会,对企业之间、企业与政府间的不正当交易行为进行监察。即使是在没有专门反贪腐法案及委员会的安哥拉、加纳和苏丹,该国的其他法律也对商业贿赂行为做出了严格规定。中国企业应熟悉商业环节要求,清正商业行为,公平公正展开在非洲各国的投资活动。

(三)合规风险多发环节集中于劳动雇佣和土地产权

从投资环节来看,对非投资易引发合规风险的环节集中在劳动雇佣和土地产权问题。对非主要投资国家均已建立多层次综合性劳(工)动法律体系,对雇佣合同、工资薪酬、社会医疗保险、雇员雇主双方权利义务等方面进行了较为完备的规定,并设有专门的主管部门或监察机构、工会。此外,各国对外籍员工在当地进行工作的审批核查严格,这主要是出于保护当地公民就业环境考虑。数量上,非洲国家多对外国雇员数量进行了比例限制或按照企业投资额进行员工配额,如加纳、几内亚、尼日利亚;劳动许可上,多国按工作性质及行业分类颁发工作许可及居住许可,如肯尼亚、坦桑尼亚;就业岗位上,如哥斯达黎加、肯尼亚等国为避免影响当地居民就业,外籍劳务人员从事的工作基本上是当地居民替代性低的工作,如技术含量要求较高的岗位。

中国企业在非洲承包工程的数量多,雇佣的建筑员工多为临时工人,大都不具有签署劳动合同和社会保障的条件,这容易受到所在国劳动主管部门的审查。此外,中国企业在雇佣外国劳工时,需特别注意雇员在投资所在国的居住签证及工作许可问题,再按照当地劳工法签订劳动合同。另外,由于政权更迭及历史问题,有些非洲国家土地权属问题较为混乱,且对外国企业可买卖投资的土地类型做出了明确规定。中国企业出现过因土地产权问题引发的合规风险问题。由此,在进行土地项目投资时,应该谨慎考查土地权属关系及证明,防止因上当受骗引发的合规问题。

 

三、防范中国企业对非投资合规风险的建议

由于“一带一路”沿线的投资国家具有更高的综合风险,因此,应高度重视防范合规风险等各种风险的发生。根据中国社科院世界经济与政治研究所于2017年对“一带一路”沿线国家的风险评级结果显示,35个国家中,中等风险级别国家占比74.29%,高风险级别国家占比22.86%,低风险级别国家仅占比2.9%。[2]图2是根据相关数据制作的显示“一带一路”沿线35个国家经济风险、财政风险、债务风险和政治风险级别的网状图。从0到30,越靠近圆圈边缘的国家,其风险越低。图2显示,沿线国家中,东北非、中亚、南亚、东亚国家显著高于沿线欧洲国家及新加坡的综合风险。相应地,对非投资风险也将面临比发达国家投资更大的风险。因此,在推进“一带一路”对外投资合作中,应采取有力措施防范合规风险等各种风险。

 

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图2:“一带一路”沿线主要国家主权信用次级指标评级得分

数据来源:中诚信国际信用评级有限公司,《“一带一路”沿线国家主权信用风险报告》。

(一)遵守境内外法律法规

中国企业在海外投资时,首先要了解和遵守中国相关境外经营法律法规的合规要求。如,2018年12月,国家发展改革委员会、外交部、商务部、中国人民银行、国资委、外汇局、全国工商联联合发布的《企业境外经营合规管理指引》,2018年7月,国家发改委发布的《企业海外经营合规管理指引》(征求意见稿),2018年6月,国资委发布的《中央企业合规管理指引》(试行),2018年1月。国家发改委发布的《境外投资敏感行业目录(2018年版)》等文件。其次,企业还应重视并推进海外合规工作,可以考虑聘请当地专业法律顾问,熟悉当地法律规定。尤其是针对劳工关系、知识产权、土地产权、环境评估、反贪腐等重点领域和环节的法律规定。同时,非洲多国加入了国际组织或地区共同体,除了当地法律,中国企业在当地投资还应遵守这些组织所颁布的公约、协定、协议等。

(二)改进对非投资策略

中国企业在非投资并购范围广,涉及制造业、采矿业等多个行业大类。当投资并购领域为涉及到国家经济安全利益的敏感行业时,我国企业可采取避开直接投资该国规模较大、影响力较广的企业,采取灵活策略。我国企业还应尽量避免单独投标大型或特大型的投资项目,在权衡利益分配后可考虑与当地企业共同投资,实现利益共享。企业在非洲当地积极承担社会责任也有利于推动投资贸易的顺利发展。例如在自然灾害(瘟疫、饥荒等)来临时以企业名义对当地灾民实施人道主义援助。

(三)维护企业海外投资利益

非洲经营投资环境较差,中国企业在非洲投资特别需要注意的是上当受骗引发的合规风险。当中国企业海外投资遭遇利益侵害时,可寻求当地政府、中国政府各部门、驻外机构和使领馆的专业意见指导,完善事前紧急预案工作,尽可能全面降低合规审查措施对该企业及其他中国企业带来的不良影响。此外,企业可考虑利用政策性金融手段防范风险,如中国出口信用保险公司提供的相关风险保险服务,若承保的风险发生引致损失,则由保险机构补偿部分或全部损失。


参考文献

[1]赵廷军.中国银行业“走出去”面临的法律与合规风险[J].中国金融,2008(18):41-43.

[2]]樊志刚,王婕.美国国家安全审查制度对中国企业拓展美国市场的启示——基于华为、中兴通讯被美调查事件[J].国际经济评论,2013(02):74-85+6.

[3]孙文斌.“一带一路”背景下中国企业海外投资合规风险控制策略研究[J].现代商业,2018(31):106-107.

[4]程晓波.一带一路贸易合作大数据报告(2018) [R].北京:国家信息中心“一带一路”大数据中心,2018.

[5]商务部.2017年度中国对外直接投资统计公报[R].北京:商务部,2018.

[6]中国驻各国大使馆经商参处.2018年对外投资合作国别(地区)指南[R].北京:商务部,2018.

[7]中国社科院世经政所国家风险评级课题组.中国海外投资国家风险评级(2017)[R].北京:中国社会科学院世界经济与政治研究所,2017.

[8]毛振华,阎衍,郭敏.“一带一路”沿线国家主权信用风险报告[R].北京:中诚信国际信用评级有限公司,2015.


[1]数据来源,商务部、国家统计局及国家外汇管理局联合发布的《2017年度中国对外直接投资统计公报》。

[2]评级依据是经济基础、偿债能力、政治风险、社会弹性和对华关系五大指标进行综合得分匹配,根据评级结果将沿线国家风险评级分为9类。


注:本研究获得对外经济贸易大学“一带一路PPP发展研究中心”资助,为“一带一路战略合作背景下中非经济贸易合作新模式(经济特区)投融资模式研究”阶段性成果。

 

作者简介

郭红玉对外经济贸易大学金融学院金融系教授,博士研究生导师。“一带一路”PPP发展研究中心研究员。校学术学位委员会委员。北京市金融学会学术委员会委员。国家开发银行专家委员会专家。《国际金融研究》、《国际贸易问题》匿名审稿人。

刘曼琳对外经济贸易大学金融学院2018级硕士研究生

王可,对外经济贸易大学金融学院2018级博士研究生



来源: 丝路经济
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