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焦小平:PPP改革任重道远 —— 在北京大学2019“全球PPP50人”论坛第二届年会上的主旨演讲

2019-11-15

焦小平 

金沙银河网站官方网站党委书记、主任

2019年11月12日


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尊敬的辜胜阻副主席,楼继伟会长,史耀斌主任,郝平校长,高培勇副院长,各位嘉宾,女士们,先生们:


大家上午好!非常高兴参加2019“全球PPP50人”论坛第二届年会。经过五年改革,PPP已成为公共服务的重要供给方式,项目覆盖十九个行业,中国已成为全球最大的PPP市场。在PPP高质量发展新阶段,如何进一步发挥PPP改革在推进国家治理现代化、全面深化改革、建立现代财政制度中的作用,我谈两点认识。


一、PPP改革的基本理论逻辑


PPP改革是一项系统综合性改革,而不仅仅是一种项目融资机制。上世纪70年代,英国开始运用PPP模式解决政府预算不足而造成公共服务供给短缺和质量问题;90年代世界银行开始推广PPP项目融资模式。2013年底,我国借鉴国际经验,立足本国国情,自上而下系统推进PPP改革。由于PPP模式首先在市场化、法治化程度较高的经济体运用,而且主要以项目融资形式出现,因此,给人先入为主的印象是,PPP模式主要是一种解决政府预算不足的投融资手段,而其市场化改革核心要义往往被掩盖和淡化。


中国PPP改革拓展丰富了传统PPP模式的内涵和运用,特别是在我国转型发展的新阶段,其促进政府治理模式转型的意义要远大于项目融资的作用,可谓源于此而不止于此。其改革的基本逻辑是打破传统政府垄断供给模式,引入市场竞争机制,增添了供给新动力,提高了供给质量和效率,解决了传统模式供给不足、品种不丰富、质量不高等问题,属于供给侧结构性改革范畴。


从理论上讲,PPP改革和上世纪80年代农村土地承包责任制、90年代城市国企改革是一脉相承的,是中国社会主义市场经济体制改革的一部分;而与上述两项改革不同的是,因为政府是公共服务的供给人,PPP改革把政府作为一类改革主体纳入到了改革当中,刀刃向内,在政府自己的“一亩三分地”上进行改革。有人说PPP改革像旧城改造,涉及政府、市场主体和社会公众等多方利益的调整和再造,改革的广度、深度和难度会更大。


党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”,其中一项就是“把社会主义制度和市场经济有机结合起来,不断解放和发展社会生产力的显著优势”。PPP改革打开了各类社会资本进入公共服务领域的大门,发挥了市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,激发了市场活力和社会创造力,充分调动了社会各方面的积极性,实现了集中力量办大事,丰富了公共服务供给,让人民实实在在感受到改革创新成果的获得感和幸福感。


二、PPP改革与建立现代财政制度


党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,“财政是国家治理的基础和重要支柱。”党的十九大报告指出,要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”


PPP改革在建立现代财政制度中起到了保障和促进作用,主要体现在提高积极财政政策质量和完善创新预算管理上,目标是优化资源配置、完善宏观调控、推动高质量发展。特别是在当前大规模减税降费的同时,又要保持较高财政支出强度的形势下,PPP改革在稳增长、调结构、强绩效、防风险、优环境等方面的支撑作用尤为明显。下面从五个方面做进一步解释。


第一,逆周期腾挪更大发展空间。PPP模式通过平滑项目全生命周期的财政支出责任,既解决了当期急需上马项目投资不足问题,又可以提高中长期财政预算的可承受可持续性,实现了代际公平负担。


第二,统筹合作解决结构性供给不足。在财政收入增长放缓的形势下,要统筹政府和市场两种资源,特别是要通过统筹财政预算、存量资产和经营性商业资源等,撬动更多社会资本投资公共服务补短板项目,增加发展新动力。PPP模式通过契约方式对政府和社会资本合作的权责进行合理分配和安排,达到互利共赢目的,提高了社会资本长期投资的积极性。比如,产业园区综合开发模式,通过政府市场统筹整合创新,实现了产业发展、城市兴旺和财政增收的目标。


第三,把财政绩效放在更优先位置。在当前财政收支缺口加大的情况下,财政绩效管理是一种结构性增收手段。在项目管理层面,PPP模式通过物有所值评价、财政承受能力论证、风险分配、绩效付费和全生命周期管理等工具,把财政绩效管理落到实处,实现少花钱、多办事、办好事的目的,从机制上解决传统分散分治模式不能解决的项目预算控制难、质量控制难和结果控制难等问题。


第四,守住规范防风险的底线。积极的财政政策必须要有度,这样才可持续。PPP模式是在新《预算法》实施后的一项“开前门、堵后门”的积极财政政策,但对各级政府PPP项目未来财政支出责任总量设定了一个限额控制,就是10%财承管理红线,从机制上解决了风险控制问题。


PPP项目财政支出责任对财政可持续发展的影响包括两个方面:一是积极影响:PPP通过打破垄断、引进竞争,导入项目绩效管理机制和工具,实现了高质量增长和厚植发展势能的目的,进一步打开和夯实了财政未来增收的空间和基础。二是不利影响:如果对PPP项目财政支出责任没有限额控制,财政中长期预算平衡将会受到冲击;如果没有严格监管和信息披露,PPP模式可能泛化异化为一种粗放发展的融资手段。因此,我们一定要按照“尽力而为、量力而行”的原则,旗帜鲜明支持规范PPP项目发展,毫不手软打击伪PPP项目,扬善惩恶两手都要硬,绝不能让“劣币”冲击市场。


第五,政府要带头优化营商环境。在PPP模式中,社会资本投资的是地方发展的美好未来,政府践诺履约是稳定社会资本投资预期和信心的关键。目前一批PPP项目已进入了运营付费期,凡是依法合规、社会资本按合同约定达到绩效评价标准的,政府一定要按合同约定付费。从目前的统计数据看,凡是政府讲信用、营商环境好的地区,社会资本对投资收益率要求普遍低于全国平均水平。这说明地方政府信用市场定价机制已发挥作用。此外,PPP项目合同长达几十年,跨及几个经济周期,在项目执行过程中,如果市场等发生大的变化,合同双方友好协商调整合同部分内容也是一种正常现象。


PPP改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项举措,是助力建立现代财政制度的一项改革创新实践,是一项长期要做好的工作,任重道远,需要大家共同努力。


谢谢大家!



来源: 北大PPP研究中心
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