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PPP如何更好地激发市场活力

2019-12-02

《中国经济周刊》记者 张燕|北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2019年第22期)

财政部数据显示,截至今年第三季度,全国PPP(即政府和社会资本合作)项目库入库金额达到14.1万亿元,合同签约金额9.2万亿元,开工建设项目投资额为5.3万亿元。今年前三季度净增落地项目1348个,同比上升20%;净增开工项目1322个,同比上升130%。

从国际上看,中国已经成为全球最大的PPP市场,政府和社会资本合作模式的推广为我国的改革发展事业注入了新的动力,同时也带来了一些急需研究解决的难题。

近年来,针对PPP发展出现的问题,国家相继出台了一系列规范整顿措施,PPP项目退库力度加大,市场规模下降,整体进入调整期。在新的形势下,如何深化PPP改革,推动PPP健康发展成为行业内最关心的问题。

11月12日,以“不忘初心、牢记使命;正本清源、规范发展”为主题的2019“全球PPP50人”论坛第二届年会在北京大学举办。该年会由财政部、北京大学指导,北京大学PPP研究中心主办,围绕近年来PPP改革的宏观方向、预算管理、金融支持、“一带一路”PPP项目、环境治理等热点难点问题进行讨论。来自国家有关部委、地方财政部门、国内PPP知名企业、金融机构、中介机构、中国PPP学术联盟各单位等300余名国内外代表参加了会议。

全国政协副主席辜胜阻,财政部原部长、中国财政学会会长楼继伟,全国人大常委会预算工作委员会主任史耀斌,金沙银河网站官方网站党委书记、主任焦小平,北京大学PPP研究中心主任孙祁祥等出席会议并致辞。

11 月12 日,2019“全球PPP50 人”论坛第二届年会在京举行,全国政协副主席辜胜阻出席会议并致辞。

辜胜阻:激发民间资本参与PPP的活力

当前经济下行压力加大,应将稳增长放在更加突出的位置。稳增长关键要稳定市场预期、提振企业家信心、稳民间投资。PPP是拓宽民间资本投资渠道的重要方式。

2019年PPP市场呈现回暖的趋势。我国PPP的项目、行业规模不断扩大。过去,PPP项目中民营资本参与占比不到10%,现在已经上升到22%。这是一个非常良性的趋势。目前,阻碍民间资本参与PPP主要有四个问题:收益低、周期长、融资难、政策环境不稳定,导致民间资本不愿投、不能投、不想投、不敢投。

近年来,国家密集出台了一系列有针对性的政策措施,支持民间资本参与PPP项目,鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产。除了政策引导,还需要构建“亲”“清”的新型政商关系,稳定企业家的投资预期、投资信心,让民间资本敢投,彻底解决现在民间投资面临两种病的阻碍:“末梢炎”和“中梗阻”。

PPP的核心是伙伴关系,政府和民营企业的关系要由“强势政府”转变为平等关系,优化PPP的营商环境尤为重要。

促进民间资本深度参与PPP,要让PPP回归本色。要打造更多预期收益稳定、有利可图的、可持续发展的优质PPP项目,让民间资本有空间投。要缓解民间资本的融资难、融资贵难题,让民间资本有资金投。

要稳定市场预期,提高项目可持续运营能力,让民间资本有信心投。这也是为什么要坚守GDP增速6.2%的底线,一方面可以实现全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标;另一方面可以在很大程度上稳定民间资本信心。

要强化地方政府的契约精神,增强民间资本的话语权,以法治化护航伙伴关系,让民间资本有胆量投。契约精神是非常重要的,政府一定得守信,杜绝“新官不理旧任,新官不理旧账”等现象,加快PPP立法,通过法治建设,真正实现“一张蓝图干到底”。

楼继伟

楼继伟:稳步推动PPP行业发展 有效应对各种风险挑战

稳步推动PPP行业发展是我国有效应对各种风险挑战的必然选择。要按照“尽力而为、量力而行”的原则和绩效财政导向,为PPP模式提供更加广阔的发展空间和运用场景,进一步加大高质量公共服务的供给力度。

要加快推动PPP立法及相关规则改革。PPP立法的根本目标就是化解不确定性、降低不确定性的程度,通过法律的规范和约束,明确相关主体的权责利,使政府和社会资本的行为、风险及收益更可预期。

要积极把握新型城镇化带来的历史性机遇。开发性PPP这一新型的政府和社会资本合作模式,基于片区整体开发运营,有效解决了投资不足和激励相容的问题。

全社会都要加强法治意识,特别是政府要带头遵守契约。PPP模式是,将第一个“P”和第二个“P”双方的权利和责任,通过第三个“P”,用契约确定下来,要考虑到前两个“P”各自可能承担的风险,从而把控制风险的责任确定下来。条款确定之后,双方都要严格遵守。

要适应中国国情,扩充思路,运用不同的PPP模式。要结合实际,通过PPP方式,节约公共资金,动员社会力量参与,提高服务质量和治理能力。

要着力打通PPP产业的价值链条。一方面,要鼓励发展相关的金融服务;另一方面,应积极推动PPP项目资产证券化,进一步稳定社会资本对PPP项目未来收益的良好预期。

史耀斌

史耀斌:推动PPP回归本源、规范发展

坚持发展和完善PPP,对于优化政府职能、推进“放管服”改革,对于激发市场主体特别是民营资本活力,对于引导社会资本更好参与基本公共服务体系建设,对于建设社会治理共同体,都具有重要意义。

做好PPP工作,要从以下几个方面着力。

一、深刻认识意义。从将社会主义制度优势更好转化为国家治理效能的高度,进一步深刻认识发展PPP事业对于经济高质量发展、服务人民群众,创新社会治理模式的重要意义。

二、加强法治建设。良好的法治环境是PPP持续健康发展的根本保障。按照“法制保障、制度健全、政策引导”的思路,推动修改完善预算管理、政府采购等法律法规,研究制定PPP法律法规,营造良好法治环境,实现合作共赢。

三、促进规范发展。贯彻“既要规范、也要发展”的总体要求,进一步统一认识、凝聚共识,推动PPP回归本源、规范发展。对于规范的PPP项目,应当坚定不移地大力推进。对于不规范的PPP项目,应当限期整改完善。构成违法违规举债的,要坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。

四、推动落地见效。贯彻落实关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的改革部署要求,加强对重点支出和重大投资项目的审查监督,推动党中央各项重大决策部署落地见效。

焦小平

焦小平:PPP是一项“开前门、堵后门”的积极财政政策

在当前大规模减税降费,又要保持较高财政支出强度的形势下,PPP改革在稳增长、调结构、强绩效、防风险、优环境等方面的支撑作用尤为明显。

第一,逆周期腾挪更大发展空间。PPP模式通过平滑项目全生命周期的财政支出责任,既解决了当期急需上马项目投资不足问题,又可以提高中长期财政预算的可承受可持续性,实现了代际公平负担。

第二,统筹合作解决结构性供给不足。PPP模式通过契约方式对政府和社会资本合作的权责进行合理分配和安排,达到互利共赢目的,提高了社会资本长期投资的积极性。

第三,把财政绩效放在更优先位置。在项目管理层面,PPP模式通过物有所值评价、财政承受能力论证、风险分配等工具,把财政绩效管理落到实处,实现少花钱、多办事、办好事的目的,从机制上解决传统分散分治模式不能解决的项目预算控制难、质量控制难和结果控制难等问题。

第四,守住规范防风险的底线。PPP模式是在新《预算法》实施后的一项“开前门、堵后门”的积极财政政策,但对各级政府PPP项目未来财政支出责任总量设定了一个限额控制,就是10%财承管理红线,从机制上解决了风险控制问题。

第五,政府要带头优化营商环境。在PPP模式中,社会资本投资的是地方发展的美好未来,政府践诺履约是稳定社会资本投资预期和信心的关键。

孙祁祥

孙祁祥:以“五合发展观”推动PPP的健康发展

当今社会发生了许多变化,但发展的根本目的没有变。在PPP的发展过程中,应当遵循“承创合意、政市合璧、软硬合力、虚实合契、天人合一”的辩证发展思路。

承创合意,即优秀传统、历史、文化和思想的传承与在此基础上的创新。谈PPP领域的“承创合意”,就是要做好两个结合:借鉴国际经验与尊重中国国情相结合;借鉴中国以往的经验教训与尊重发展规律、与时俱进相结合。“政市合璧”,即发挥政府与市场各自的优势,培育有效市场,打造有为政府。“虚实合契”,就是要让实体经济与虚拟经济共同发挥作用,加强金融机构的服务创新与模式转变。“软硬合力”,要让“硬实力”与“软环境”的提升并重;加强PPP的立法工作,完善关联法规与PPP高阶法律的衔接与配套。“天人合一”,做到人与自然、人与社会的和谐共生。中国改革和发展的最终目标,就是为老百姓营造更美好的生活,这也应当是贯穿PPP发展和改革的主线和总体思路。

PPP有其作用的边界、特定的功能和运行规律,我们既不能以PPP为名,推卸政府本应当负、也可以负的责;也不能以PPP为名,挤占民营经济原本就愿意做、也可以做好的事。

(本文图片均由《中国经济周刊》首席摄影记者肖翊拍摄)


来源: 中国经济周刊
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